ГЕНЕРАЛЬНАЯ СХЕМА РАССЕЛЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ)

Одобрена Правительством Российской Федерации (Протокол №31 от 15 декабря 1994 г.)

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

I.    Актуальность проблемы

II.    Геополитическая ситуация

III.    Территориально-экологический базис расселения

IV.    Транспортная инфраструктура и инженерные условия использования территории

V.    Анализ и оценка проблем сложившегося расселения

VI.    Перспективы формирования расселения

VII.    Основные положения государственной градостроительной политики расселения

VIII.    Механизмы реализации государственной градостроительной политики расселения

Заключение

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Генеральная схема расселения на территории России разработана в соответствии с постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1993г. №160 «О плане действий Совета Министров —Правительства Российской Федерации по реализации экономической реформы в 1993 г>, п.85.

Статус Генеральной схемы расселения определяется как концепция общенациональной многоцелевой программы, основные положения которой в новых геополитических и социально-экономических условиях должны стать базовыми при создании федеральных и региональных целевых программ развития и территориальной организации пространства России.

Генеральная схема расселения является постоянно действующим, обновляемым информационно-аналитическим документом, обосновывающим приоритеты государственной градостроительной политики расселения и обеспечивающим принятие решений, связанных с федеральной поддержкой мероприятий по развитию городских и сельских населенных пунктов и преодолению негативных последствий территориальной организации России.

Генеральная схема расселения носит комплексный системный характер, сочетая отраслевые и территориальные подходы, социальные, демографические, экологические и экономические аспекты совершенствования расселения различного территориального уровня.

На основе материалов Генеральной схемы расселения разрабатываются схемы и проекты районной планировки, прогнозы развития и генеральные планы отдельных городов и их групп, схемы развития транспорта, водоснабжения, энергоснабжения, другие виды градостроительной и отраслевой проектно-планировочной документации, а также осуществляется взаимодействие с программами (схемами) развития и размещения производительных сил.

Оперативное руководство работами по Генеральной схеме расселения осуществлялось специально созданной при Госстрое России (ныне Минстрое России) Межведомственной рабочей группой в составе представителей

47

Минэкономики России, Минтруда России, Федеральной миграционной службы России, Гос ко мфеде рации России, Госкомсевера России (ныне департамент Миннаца России), Минсельхоза России, Российской академии наук и др.

Головной разработчик Генеральной схемы расселения — институт «Гипрогор».

При разработке Генеральной схемы расселения учтены материалы Комплексной схемы территориального экономического и социального развития России, Федеральной миграционной программы, Государственной программы социального и экономического развития районов Севера, Государственной целевой программы «Жилище* и др.

Генеральная схема расселения, одобренная Правительством Российской Федерации (протокол заседания от 15 декабря 1994 г. №31 п. 1), доработана по замечаниям Экспертного совета при Правительстве РФ, министерств и ведомств и субъектов Российской Федерации.

I. АКТУАЛЬНОСТЬ ПРОБЛЕМЫ

1.1. Россия — крупнейшая по территории (17,1 мл и. кв. км), протяженности (11 часовых поясов) и шестая по численности населения (на 1 января 1994 года 148 млн.чел.) страна мира, сочетающая европейские и азиатские особенности природной среды, менталитет и этнорелигиозные различия ее населения.

Россия - самая редко заселенная из крупных стран с уникальной территориальной дифференциацией социально-экономических, национальных и природных условий проживания. Около 40% территории России имеют среднюю плотность населения менее 1 чел./кв.км. 3/4 населения России проживает на 15% ее территории. Средняя плотность населения здесь близка к 45 чел./кв. км. В Московской области эта плотность составляет 330 чел./кв.км. Ленинградской области — около 80 чел./кв.км. В ряде других территорий она достигает 60 — 70 чел./кв.км.

Концентрация населения России на относительно небольшой части ее территории обусловлена тем, что по

48

комплексу природно-климатических и медико-географических условий лишь 1/3 территории страны, то есть около 6 млн.кв.км, благоприятна и относительно благоприятна для проживания. С фронтальным выходом к Ледовитому океану связано наличие ее зоны Севера, существенно превышающей по площади (около 11 млн.кв. км) северные территории других стран мира.

1.2.    Поселения России представлены 1059 городами, 2066 поселками городского типа и 155 тысячами сельских населенных пунктов.

В городах и поселках городского типа проживают 108 млн.человек, в сельских населенных пунктах - 40 млн.че-ловек. Общий уровень урбанизации — 73% - соответствует средним показателям большинства развитых стран. Доля городского населения наиболее высока в старопромышленных районах страны: Северо-Западном, Центральном, Уральском.

В 1991 г. впервые за послевоенный период началось абсолютное сокращение числа городских жителей и снижение его доли в общей численности населения; rf 1992 г. стала уменьшаться общая численность населения России. Убыль населения отмечалась в 1993 г. в восьми экономических районах, особенно в Северном, Дальневосточном и Северо-Западном районах.

1.3.    Важной причиной кризисного состояния нашего общества стала недооценка расселенческого фактора в социально-экономическом развитии страны.

Неоправданным оказалось деление городских и сельских поселений на перспективные и неперспективные, стягивание населения в центры хозяйств в связи с укрупнением колхозов и совхозов. Ориентация на сдерживание роста крупных городов, обладающих значительной индустриальной базой, приводила к деформации жилищной и социально-демографической структуры этих городов.

1.4.    За последнее время сократились объемы строительства социальных объектов. Капитальные вложения на эти цели в 1993 г. по сравнению с 1990 г. уменьшились в 1,6 раза. Ввод в действие жилых домов снизился в 1,5 раза (в городах — в 1,4 раза), дошкольных учреждений - в 3,7 раза (в 3,6 раза ), больниц - в 1,5 раза (в 1,4 раза), поликлиник - в 1,8 раза (в 1,7 раза).

49

1.5.    Анализ совокупности условий, характеризующих жизнь городов и сельских населенных мест, показывает, что наиболее проблемной группой являются крупнейшие и крупные города, имеющие высокую (более половины) долю оборонных производств, подверженные социально-демографическим, квалификационно-трудовым и экологическим стрессам. Значительная доля их населения с большими трудностями адаптируется к социально-экономическим изменениям, хотя здесь же располагаются, как правило, и наиболее мощные очаги развивающихся рыночных отношений. Для других групп городов, поселений сглаживающим моментом является относительное самообеспечение населения продовольствием.

1.6.    С серьезными проблемами сталкиваются малые города.Они отстают от крупнейших в развитии социальной инфраструктуры на 15 - 20%. Хотя уровень обеспеченности населения жилищным фондом здесь несколько выше, но его оборудование канализацией уступает крупным в 1,5-3 раза, водопроводом и теплоснабжением - в 1,5 — 2 раза, газоснабжением - в 1,1 — 2,5 раза. К началу 1994 г. не имели водопровода 6 городов и 369 поселков городского типа, канализации - 58 городов и 804 поселка, сетей газоснабжения - 71 город и 376 поселков. В 10% малых городов отсутствуют улицы с твердым покрытием.

1.7.    Сеть поселений закрытого типа, связанных с военно-промышленным комплексом страны, включает свыше 35 городов и поселков с населением около 1100 тыс.человек. Как правило, эти поселения созданы вокруг оборонных предприятий и объединений, преимущественно Минобороны, Минатома России, и требуют разработки особого градостроительного режима функционирования и преобразования. Эта группа поселений в силу специфических условий их развития (включая вопросы землепользования) требует постоянной государственной поддержки, конверсии и перепрофилирования производства.

1.8.    В последние годы резко обозначились проблемы, связанные с обустройством сельской среды обитания. Так, ввод жилья уменьшился в 1993 г. по сравнению с 1990 г. в 1,9 раза, школ - в 2,1, больниц — в 2,1, поликлиник -в 2,3, дошкольных учреждений - в 3,9 раза.

Сохраняется бездорожье, слабое развитие социальной инфраструктуры. Сельские школы, больницы, поликли-

50

ники, как правило, размешены в старых, неприспособленных помещениях и имеют устаревшее инженерное оборудование. Рост тарифов на услуги транспорта и связи, ухудшение межселенной инфраструктуры ослабляют экономическую и социальную связанность систем поселений, увеличивают негативное воздействие на развитие сельскохозяйственного производства.

II. ГЕОПОЛИТИЧЕСКАЯ СИТУАЦИЯ

II. 1. Россия находится сегодня в совершенно новой для себя геополитической ситуации. От исторически расширявшегося охвата пространства произошел одномоментный переход к границам, которые рассматривались в СССР как внутренние. В результате РФ столкнулась с ограничением выхода к Черному и Балтийскому морям, потерей ряда крупнейших транспортных узлов и портов, нарушением целостности трансконтинентальных и региональных инфраструктур как оборонного, так и гражданского назначения.

Указанные факторы окажут долговременное воздействие на формирование системы расселения, повлекут за собой вынужденные изменения в расселенческой и градостроительной политике.

II.2.Важным геополитическим моментом стал рост числа приграничных республик, краев и областей РФ (с 29 до 46), вызвавший необходимость обустройства новых государственных границ. При этом Россия в значительно большей степени, чем это было свойственно СССР, приобрела черты континентальной державы.

Формирование новых приграничных транспортнокоммуникационных узлов и развитие сохранившихся выходов к мировому океану потребуют к себе исключительного внимания.

Н.З. Российская Федерация столкнулась с еще одной масштабной проблемой - расселения в своих границах русского и русскоязычного населения, мигрирующего из республик бывшего СССР, а также с задачей размещения передислоцируемых воинских контингентов, демобилизуемых военнослужащих и межрегиональных мигрантов.

51

Совокупность миграционных проблем, являющихся важной частью государственной градостроительной политики расселения, обусловливает необходимость использования нетрадиционных подходов к расселению, адаптации и обустройству значительного числа мигрантов.

II.4. Разрыв устоявшихся хозяйственных связей заметно изменил условия функционирования экономики. Осложнилось обеспечение промышленности некоторыми видами сырья, вынуждающее поиск его внутренних источников и эквивалентов, создание импортозамещающих производств.

Рост транспортных издержек заставляет в условиях континентальной экономики ориентироваться на максимально приближенные к местам переработки источники сырья, искать оптимальные пропорции взаимодействия на каждой конкретной территории общефедеральной части экономики (межотраслевой, отраслевой), включенной в мировые и межрегиональные хозяйственные связи, и ее внутрирегиональной части, использующей местные ресурсы и возможности. Реализация государственной градостроительной политики расселения на местном уровне должна способствовать развитию малых, средних городов и поселений, связанных с разработкой местных сырьевых ресурсов. При этом приоритетное значение будут иметь социально значимые и экологически чистые производства.

III. ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ БАЗИС РАССЕЛЕНИЯ

HI.I. Земельный фонд

Из общей площади России на долю лесных земель приходится 900 млн.га, земли сельскохозяйственного назначения - 686,9 млн.га, городов, населенных пунктов и транспорта — 24,2 млн.га, особо охраняемых природных территорий - около 87 млн.га и водного фонда - 19,0 млн.га. Сельскохозяйственные угодья занимают 220,8 млн.га, из них под пашней находится 131,1 млн. га. Посевные площади России являются крупнейшими в мире, составляя примерно 10% площади всех мировых посев-

ных земель. Большая часть сельскохозяйственных земель приходится на европейскую часть страны.

111.2.    Особо охраняемые природные территории

Особо охраняемыми природными территориями занято около 5% плошали России, из них на долю 85 государственных заповедников приходится 28,7 млн. га (1,7% территории Российской Федерации), 25 национальных и природных парков - 4,3 млн.га (0,25%) и 71 заказник федерального значения — свыше 56,0 млн.га (3,3%).

Более 50% заповедников, 21 национальный парк и 32 охотничьих заказника расположены на европейской части и Урале, 11 заповедников - в районах Крайнего Севера, 3 национальных парка — в зоне Байкала.

Как показывает мировой опыт, общая площадь особо охраняемых природных объектов должна составлять не менее 20% обшей площади России и не менее 30% в районах Крайнего Севера, где природные комплексы отличаются слабой устойчивостью к антропогенному воздействию.

111.3.    Агрохозяйственные ресурсы

В пределах европейской части страны расположены почти все районы высокой и повышенной биологической продуктивности при естественном увлажнении, и на их долю приходится более 60% пахотных земель (Центральная и Центрально-Чернозем пая зоны, Северный Кавказ). Районы средней продуктивности находятся в Поволжье, на юге Нечерноземной полосы, в Предуралье, на юге Сибири. На востоке к районам повышенной биологической продуктивности относится Приамурье и западная часть Приморского края.

111.4.    Лесные ресурсы

Россия располагает уникальным лесосырьевым потенциалом. Площадь лесопокрытых территорий составляет 764 млн.га с общим запасом древесины 81 млрд.куб.м (почти четверть мировых запасов), из которых около 80% приходится на ценные хвойные породы.

Средний процент лесистости в целом по России составляет 45%, в районах европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока показатель лесистости превышает 50%, а в степных районах - от 1 до 5%.

53

Особенностью размещения лесных ресурсов является удаленность их основной части от населенных пунктов и транспортных коммуникаций.

111.5.    Водные ресурсы

Водные ресурсы (поверхностные воды) составляют около 4270 куб.км в год, из них около 4040 куб.км формируется на территории России. К. наиболее крупным рекам, запасы энергии в бассейне которых превышают 10 млн. кВт, относятся Волга, Енисей, Обь, Лена, Амур.

Около 80% запасов пресных поверхностных вод сосредоточено в восточных районах страны. На долю европейской части приходится менее 1/4 объема водных ресурсов. В то же время на этот же регион приходится наибольший объем потребления воды.Водообеспеченность годовым речным стоком на 1 жителя колеблется от 100 — .500 куб.м на севере до 1 — 10 куб.м на юге России. В азиатской части она в основном составляет 100 — 1000 куб.м и более, за исключением южной части Западной Сибири, где ресурсы поверхностных вод ограниченны — 1 — 50 куб.м на человека.

Общие эксплуатационные запасы пресных подземных вод составляют 654 куб.км/год. По условиям водоснабжения в наиболее благоприятных условиях находятся равнины средней полосы и южных частей северной половины европейской части России, где сосредоточены крупнейшие артезианские бассейны подземных пресных вод, а также предгорные равнины и межгорные котловины Сибири и Дальнего Востока. В значительно более сложных условиях находятся равнины юга европейской части России.

Историческая особенность формирования городского и сельского расселения России, связанная с наличием гидрографической сети поверхностных водотоков и водоемов, не потеряла своего значения и в настоящее время.

111.6.    Минерально-сырьевые ресурсы

Россия располагает уникальным сочетанием месторождений жидких и газообразных углеводородов, бурых углей, железа, меди, никеля, кобальта, олова, ванадия и других полезных ископаемых.Значительная часть добычи органического топлива (69% нефти, 92% газа и 76% угля) приходится на восточные районы России (Западную и Восточную Сибирь, Дальний Восток), где практически

54

освоены многие относительно доступные месторождения. При этом около 80% суммарного потребления топливно-энергетических ресурсов сосредоточено на европейской части России.

В перспективе возможно освоение ряда новых месторождений, в частности нефти, газа, торфа, алмазов, золота и др.

II 1.7. Проблемы охраны и экологической реконструкции окружающей среды

В Российской Федерации значительное число районов характеризуется неблагоприятной экологической обстановкой, в числе которых: крупные промышленные районы и узлы, перегруженные объектами тяжелой промышленности и военно-промышленного комплекса (ВПК); ареалы размещения нефтегазовой и горнорудной промышленности; районы добычи и переработки цветных металлов; лесопромышленные районы. К ним в первую очередь следует отнести север Тюменской области, Красноярский край, Урал, Кузбасс и ряд других сырьевых и промышленных районов европейской части России.

Каждый десятый город России имеет высокий уровень загрязнения природной среды (в них в обшей сложности проживают более 50 млн.человек). Из них 56 городов имеют высокий, а 43 города наиболее высокий уровень загрязнения.

Превышение предельно допустимых концентраций вредных веществ (ПДК) по ряду ингредиентов в 10 раз и более отмечено в следующих городах: Березники, Братск, Волжский, Екатеринбург, Кемерово, Комсомольск-на-Амуре, Красноярск, Магнитогорск, Новокузнецк, Норильск, Омск, Пермь, Тверь, Тольятти, Хабаровск, Южно-Сахалинск.

Наибольшую долю в загрязнение водных источников вносят сельскохозяйственное производство, предприятия металлургической, целлюлозно-бумажной, химической и нефтеперерабатывающей промышленности.

Оценка городских источников питьевого водоснабжения показала, что не менее 10% из них не соответствует бактериологическим стандартам и 20% - химическим.

Ущерб от сточных вод, сбрасываемых в открытые водотоки и водоемы, особенно велик в зонах крупных, крупнейших городов и промышленных центров. Про-

55